Zweite Auflage der PPWR-FAQ: Was die EU-Kommission am 31. Juli (nicht) klargestellt hat

Am 31. Juli 2026 hat die Europäische Kommission die zweite Auflage ihrer FAQ zur PPWR veröffentlicht. Das Dokument umfasst 20 Kapitel und 155 Fragen; gegenüber der ersten Auflage vom 30. März 2026 sind 26 Einträge neu und sieben aktualisiert, darunter ein vollständig neues Kapitel zum Vollzug ab dem Geltungsbeginn.

Die FAQ ergänzen die Leitlinien der Kommission (Bekanntmachung C/2026/3084, ABl. C vom 10. Juni 2026). Beide Dokumente sind rechtlich nicht verbindlich – die verbindliche Auslegung der PPWR obliegt allein dem Europäischen Gerichtshof. Für die nationalen Vollzugsbehörden dienen sie als Orientierung.

Dieser Beitrag fasst die Klarstellungen zusammen, die für die praktische Umsetzung am relevantesten sind, und ordnet ein, wo abweichende Auslegungen und offene Folgefragen bestehen.

Erzeugerrolle: Name und Marke als Kriterium

Die Kommission stellt klar, dass das Kriterium der Kennzeichnung für alle Verpackungsarten gilt. Trägt eine Verpackung einen Namen oder eine Marke, ist der dahinterstehende Wirtschaftsakteur der Erzeuger – auch dann, wenn ein anderes Unternehmen sie physisch produziert oder befüllt. Name und Marke sind gleichwertig. Die Kommission stützt das auf die allgemeine Definition in Artikel 3 Absatz 1 Nummer 13 PPWR und auf die vertragliche Bestimmungsmacht: Der Markeninhaber legt die Eigenschaften der Verpackung fest, auch wenn er lediglich eine standardisierte Option auswählt und keine Designänderung verlangt.

Fehlt eine Kennzeichnung, entscheidet, wer bestellt und wer die Designspezifikation festlegt. Bei generischer Standardware ist das in der Regel das physisch herstellende Unternehmen. Bei kundenspezifisch entwickelter Verpackung ist es das bestellende Unternehmen, weil eine um ein bestimmtes Produkt herum entwickelte Verpackung die Bestimmungsmacht des Bestellers abbildet.

Wo die Grenze zwischen standardisiert und kundenspezifisch verläuft, definieren die FAQ nicht. Eine Standardgröße aus dem Katalog auszuwählen, ein Standardformat in abweichenden Maßen zu bestellen oder eine Verpackung um ein konkretes Bauteil herum entwickeln zu lassen, sind in der Praxis Abstufungen desselben Vorgangs. Die Zuordnung bleibt damit eine Einzelfallentscheidung, die je Verpackung zu treffen und mit den zugrunde gelegten Kriterien zu dokumentieren ist – insbesondere Umfang der Spezifikationsvorgaben, Beteiligung an der Entwicklung und Frage, ob die Verpackung auch an Dritte verkauft werden könnte.

Zum Versandetikett hält die Kommission fest: Das Anbringen eines Versandaufklebers begründet keine Erzeugereigenschaft. Die Zentrale Stelle Verpackungsregister (ZSVR), die in Deutschland das Verpackungsregister LUCID betreibt und eigene Auslegungshinweise veröffentlicht, vertritt hier die gegenteilige Auffassung: Händler werden nach ihrer Lesart durch das Aufbringen des Versandlabels zum Erzeuger. Damit läuft auch die Erleichterung für Kleinstunternehmen leer, die den Lieferanten als Erzeuger vorsieht. Der Händlerbund vertritt eine abweichende Position und begleitet die Frage rechtlich.

Bei Eigenmarken des Handels stimmen die Positionen dagegen überein: Der Markeninhaber gilt als Erzeuger, auch wenn ein anderes Unternehmen verpackt oder abfüllt. Die ZSVR stützt sich dabei auf die abgestimmte Rechtsauffassung im Netzwerk der europäischen Verpackungsregister sowie auf eine Rückmeldung der Kommission an das Bundesumweltministerium vom 16. Juni 2026. Mehrere Branchenverbände haben im Juli 2026 eine eindeutige und öffentlich kommunizierte Auslegung zur Erzeuger- und Herstellerrolle bei Handelsmarken gefordert.

Transportverpackungen: Auslegung der Kommission, abweichende Positionen und offene Fragen

Die neuen Einträge zu Transportverpackungen greifen am tiefsten in bestehende Umsetzungsentscheidungen ein – und sie sind gleichzeitig der Bereich, in dem die Auslegungen am weitesten auseinandergehen. Deshalb sind sie hier zusammen dargestellt.

Die Auslegung der Kommission

Erzeuger einer Transportverpackung ist nach Auffassung der Kommission das Unternehmen, das die leere Verpackung in ihrer endgültigen Form liefert. Endgültige Form bedeutet: Die Verpackung ist ohne weitere Bauteile oder Hilfsmittel als Transportverpackung einsetzbar. Wer sie anschließend befüllt oder versendet, ist für die Erzeugerrolle nicht maßgeblich.

Die Kommission unterscheidet dabei zwischen dem Kombinieren von Verpackungselementen und einer Montage oder Umformung. Karton, Klebeband, Umreifungsband, Stretchfolie und Palette gemeinsam zu verwenden, führt nicht dazu, dass eine neue Verpackung entsteht. Ein flachliegender Faltkarton gilt als bereits in finaler Form. Stretchfolie gilt als Verpackung, sobald sie als Rolle verkauft wird; dass sie am Packplatz zugeschnitten wird, ändert daran nichts. Eine Herstellung im Sinne der Verordnung liegt vor, wenn vor Ort geformt wird oder aus Komponenten, die selbst keine Verpackungsfunktion haben, eine Verpackung entsteht.

Daraus folgt: Eine einzelne Sendung kann Verpackungen mehrerer Erzeuger enthalten, und für jede ist eine eigene technische Dokumentation und eine eigene Konformitätserklärung erforderlich. Für Befüller und Versender verschiebt sich die Erzeugerrolle damit in Richtung der Vorlieferanten; für sie selbst bleiben in dieser Lesart die Vertreiberpflichten nach Artikel 19 PPWR.

Herstellerrolle und EPR

Für die Herstellerrolle im Sinne der erweiterten Herstellerverantwortung bleibt es bei einer Einzelfallbetrachtung. Wer unbedruckte Kartons im Inland verkauft, ist dort typischerweise Hersteller. Befüllt ein Käufer sie in einem anderen Mitgliedstaat, wird er dort zum Hersteller. Erfüllt eine Verkaufsverpackung zusätzlich eine Transportfunktion, bleibt sie für diesen Zweck Verkaufsverpackung; Hersteller ist, wer befüllt und das verpackte Produkt im betreffenden Mitgliedstaat erstmals bereitstellt.

Bei konzerninternen Bewegungen gilt: Selbst hergestellte Verpackung, mit der ein Unternehmen Teile zwischen eigenen Standorten bewegt, war nicht Gegenstand einer Transaktion und ist damit nicht in Verkehr gebracht. Für zugekaufte Transportverpackung, die demselben Zweck dient, gilt die Verordnung.

Abweichende Einordnung durch EUNR und ZSVR

Zur Frage, wann eine Verpackung ihre endgültige Form erreicht, kommen andere Stellen zu einem anderen Ergebnis. Das Netzwerk European National Registers (EUNR) wurde im September 2024 auf Initiative der ZSVR gegründet; darin arbeiten Behörden und Register aus derzeit 16 Mitgliedstaaten an abgestimmten Auslegungen, die Präsidentschaft liegt bei der ZSVR.

Das Analysedokument des EUNR zur Bestimmung des EPR-pflichtigen Herstellers im Mitgliedstaat vom 25. Juni 2026 (PDF) unterscheidet zwischen starren und flexiblen Verpackungen: Bei starren Transportverpackungen beginne die Lieferkette mit der vollständigen leeren Verpackung, flexible Verpackungen aus Folie erhielten ihre endgültige Form regelmäßig erst bei der Befüllung – erst dann liege eine vollständige Verpackung vor. Hersteller der flexiblen Transportverpackung ist nach dem Dokument der erste Akteur in der inländischen Lieferkette zu diesem Zeitpunkt. Das Dokument betrifft unmittelbar die Herstellerrolle im EPR-Sinne, wendet dabei aber dasselbe Kriterium der endgültigen Form an, über das die Kommission die Erzeugerrolle bestimmt. Die ZSVR kommt zu einer vergleichbaren Bewertung und ordnet Folien auf Rollen, Umhüllungen und Umreifungsbänder erst mit der Anwendung als fertige Verpackung ein.

Praktisch heißt das: Für Folien und andere flexible Materialien fällt die Zuordnung unterschiedlich aus – nach der Kommissionsauslegung beim Vorlieferanten, nach der Auslegung von EUNR und ZSVR beim anwendenden Unternehmen. Bei starren Transportverpackungen fallen die Ergebnisse dagegen weitgehend zusammen.

Offene Folgefragen

Die Auslegung der Kommission wird in der Fachdiskussion kontrovers bewertet. Die Einwände betreffen weniger die Auslegung selbst als die Anschlussfragen, die sie aufwirft.

Verhältnis zu Verkaufsverpackungen. Bei Verkaufsverpackungen ist nach den Leitlinien in der Regel der Befüller der Erzeuger: Wer die letzten Verarbeitungsschritte vornimmt und die Verpackung mit seinem Produkt füllt, gilt als Erzeuger, und eine leere Flasche ist noch keine fertige Verkaufsverpackung. Bei Transportverpackungen soll die leere Verpackung dagegen bereits fertig sein. Beide sind Verpackungen nach Artikel 3 Absatz 1 Nummer 1 PPWR, weshalb die unterschiedliche Behandlung als begründungsbedürftig gilt.

Komponente oder eigenständige Verpackung. Für die Konformitätsbewertung ist die Verpackungseinheit nach Artikel 3 Absatz 1 Nummer 45 PPWR maßgeblich, also die Einheit aus integrierten oder separaten Bestandteilen, die insgesamt eine Verpackungsfunktion erfüllt. Bei der Verkaufsverpackung werden Verschluss und Etikett als Komponenten dieser Einheit behandelt. Bei der Transportverpackung sollen Karton, Klebeband, Folie und Palette dagegen keine gemeinsame Einheit bilden, sondern eine Kombination mehrerer Verpackungen verschiedener Erzeuger. Wo genau die Grenze zwischen Komponente im Sinne der Artikel 3 Absatz 1 Nummer 43 und 44 PPWR und eigenständiger Verpackungseinheit verläuft, ist damit noch nicht abschließend beantwortet – und diese Grenze entscheidet darüber, wie und in welchem Umfang Unternehmen Konformitätserklärungen erstellen müssen.

Kennzeichnung flexibler Materialien. Gilt jedes Verpackungsmaterial für sich als fertige Transportverpackung, treffen die Kennzeichnungspflichten nach Artikel 15 PPWR auch Klebebänder, Umreifungsbänder und Schrumpffolien – einschließlich Identifikationsmerkmal und Kontaktdaten des Erzeugers. Solche Produkte sind am Markt bislang kaum verfügbar. Für Vertreiber ist das relevant, weil sie nach Artikel 19 PPWR eine Prüfpflicht haben und Verpackungen ohne die erforderlichen Angaben nach Artikel 19 Absatz 3 PPWR nicht bereitstellen dürfen.

Bewertungen, die Produktkenntnis voraussetzen. Die Verpackungsminimierung nach Artikel 10 PPWR lässt sich nur im Verhältnis von Verpackung und Packgut beurteilen. Ein Produzent flachliegender Kartons kennt den späteren Inhalt nicht, ein Produzent von Rollenmaterial noch weniger – solche Materialien werden in vielen Unternehmen nicht ausschließlich für Verpackungszwecke eingesetzt. Vergleichbar liegt es bei der Recyclingfähigkeit nach Artikel 6 PPWR, die im Rahmen der Konformitätsbewertung gewichtet pro Verpackungseinheit auszudrücken ist, sowie bei der Materialkennzeichnung nach Artikel 12 PPWR, deren Anforderungen davon abhängen, ob die Verpackung später im elektronischen Handel eingesetzt wird.

EPR-Systematik. Nach den Leitlinien soll die EPR-Pflicht in dem Mitgliedstaat entstehen, in dem die Verpackung voraussichtlich zu Abfall wird. Löst bereits die Lieferung eines flachliegenden Kartons im Inland die Herstellerpflicht aus, entsteht sie dort, während der Abfall im Bestimmungsland anfällt – mit dem Risiko einer doppelten Zuordnung und mit Rückerstattungsverfahren als einzigem Ausgleichsmechanismus. Hinzu kommen zwei deutsche Besonderheiten: Ob eine Transportverpackung systembeteiligungspflichtig ist, hängt vom Verwendungszweck ab, den nicht der Kartonproduzent, sondern der Befüller bestimmt. Und Füllmaterial ist Bestandteil der Verpackung und keine eigenständige Verpackung, sodass bei einer Verlagerung der Pflichten auf Vorlieferanten offenbleibt, wer es entpflichtet.

Umgekehrt wird gegen die Befüller-Logik angeführt, dass sie den Erzeuger-Grundsatz für Transportverpackungen weitgehend leerlaufen ließe: Wer Standardverpackungen lediglich individuell kombiniert, müsste dann für jede Kombination eine eigene Konformitätserklärung erstellen – bei der Verpackung großer Anlagenteile mit zahlreichen Einheiten und Spanngurten ebenso wie bei Mehrwegverpackungen, in die Nutzer Polsterfolien oder Vliese einlegen, was zu einem laufenden Wechsel der Erzeugerrolle führen würde. Differenziert wird zudem eingewandt, dass die Einordnung nach Kartonart variiert: Ein Standardkarton erhält seine Funktion erst durch das Verkleben, während Automatikböden oder Versandtaschen mit vorgefertigtem Klebestreifen ohne weiteren Arbeitsschritt nutzbar sind.

Import und Transit

Ab dem 12. August 2026 muss der Importeur sicherstellen, dass der Erzeuger im Drittland das Konformitätsbewertungsverfahren nach Artikel 38 PPWR durchgeführt hat, die Identifikations- und Kontaktangaben nach Artikel 15 Absatz 5 und 6 PPWR vorliegen und die erforderlichen Dokumente die Verpackung begleiten. Zusätzlich muss er nach Artikel 18 Absatz 3 PPWR seinen eigenen Namen, eingetragenen Handelsnamen oder seine Handelsmarke, seine Postanschrift und, sofern vorhanden, elektronische Kontaktdaten auf der Verpackung, in einem standardisierten Datenträger oder auf einem Begleitdokument angeben.

Waren, die nicht zum zollrechtlich freien Verkehr angemeldet werden und die EU lediglich auf dem Weg in ein Drittland durchqueren, werden nicht auf dem EU-Markt in Verkehr gebracht; die PPWR ist auf sie nicht anwendbar. Dasselbe gilt für Waren, die eingeführt und ohne Inverkehrbringen wieder ausgeführt werden. Die Kommission weist darauf hin, dass Überführung in den freien Verkehr und Inverkehrbringen nicht immer zusammenfallen – im Distanzhandel kann das Inverkehrbringen der Überführung vorausgehen.

Delegation, technische Dokumentation und Konformitätserklärung

Die Konformitätsbewertung darf im Auftrag durchgeführt werden, etwa durch ein Labor oder ein Zertifizierungsschema. Die EU-Konformitätserklärung darf ein Bevollmächtigter mit schriftlichem Mandat ausstellen. Die Erstellung der technischen Dokumentation ist nicht delegierbar. Der Erzeuger bleibt der allein rechtlich verantwortliche Wirtschaftsakteur; vertragliche Freistellungen verteilen das finanzielle Risiko, verschieben aber die regulatorische Pflicht nicht.

Weitere Punkte aus diesem Kapitel:

Die technische Dokumentation ist fünf Jahre aufzubewahren, bei Mehrwegverpackungen zehn Jahre. Sie muss Entwurfskonzept, Fertigungszeichnungen und Materialangaben der Komponenten enthalten. Eine Aufbewahrung ausschließlich beim Lieferanten genügt nicht.

Die Konformitätserklärung wird für die Verpackungseinheit als Ganzes ausgestellt, nicht je Komponente, und zwar in der Sprache jedes Mitgliedstaats, in den geliefert wird. Bei einer Einheit aus Flasche, Verschluss und Etikett genügt eine Bewertung und eine Erklärung für die Einheit, die Angaben zu allen Komponenten enthält.

Die bisherigen harmonisierten Normen begründen keine Konformitätsvermutung mehr. Ausgenommen sind die Normen zur Verpackungsminimierung, die bis Ende 2029 weiter nutzbar bleiben. Als Referenz für Artikel 5 Absatz 1 nennt die Kommission Anhang C der EN 13428:2004, für den Schwermetallgrenzwert von 100 mg/kg den CEN-Report CR 13695-1/2000.

Die Kennzeichnung nach der Lebensmittelinformationsverordnung ersetzt die Identifikationspflichten der PPWR nicht, da der lebensmittelrechtlich Verantwortliche und der Erzeuger der Verpackung nicht dieselbe Person sein müssen.

Bestandsware und Rückverfolgbarkeit

Verpackung, die vor dem 12. August 2026 produziert, aber noch nicht in Verkehr gebracht wurde, muss weder vernichtet noch umgearbeitet noch neu etikettiert werden. Die Angaben nach Artikel 15 Absatz 5 und 6 dürfen über ein Begleitdokument geliefert werden. Verpackung, die vor dem Stichtag bereits in Verkehr gebracht wurde, darf auf dem Markt bleiben, auch wenn sie die Anforderungen der PPWR nicht erfüllt.

Für nach dem 12. August produzierte Verpackung ist ein Begleitdokument nur zulässig, wenn das Anbringen der Informationen nicht möglich ist. Die Identifikation darf auf Ebene von Typ, Modell oder Produktionscharge erfolgen, sofern sich die Verpackung eindeutig mit technischer Dokumentation und Konformitätserklärung verknüpfen lässt. Die Kennzeichnung einer Komponente einer Verpackungseinheit genügt: Bei einem Joghurtbecher aus Becher, Deckel und Etikett reicht die Angabe auf einer der drei Komponenten.

Vollzug ab dem 12. August 2026

Das neue Kapitel zum Vollzug hält fest, dass Produkte nicht allein deshalb vom EU-Markt genommen werden sollen, weil ihre Verpackung zum Geltungsbeginn nicht konform ist. Nach Artikel 62 PPWR muss eine Behörde, die einen Verstoß feststellt, den Wirtschaftsakteur zunächst auffordern, diesen abzustellen. Erst wenn der Verstoß fortbesteht, kommen Verbot, Rückruf oder Rücknahme in Betracht. Die Marktüberwachungsbehörden werden ermutigt, mit Aufklärung, Informationsanfragen und angemessenen Fristen zur Nachbesserung zu arbeiten. Der Vollzug soll Handelsströme, Lieferketten und die Verfügbarkeit von Waren nicht beeinträchtigen.

Wie streng der Vollzug ausfällt, entscheidet sich national. In Deutschland tritt am 12. August 2026 zeitgleich das Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz (VerpackDG) in Kraft, das am 17. Juli 2026 im Bundesgesetzblatt verkündet wurde und das bisherige VerpackG ersetzt. Es regelt die Zuständigkeiten von Umweltbundesamt, ZSVR und Landesbehörden, die Anbindung an LUCID und den Bußgeldkatalog: Verstöße gegen die dort genannten Pflichten können mit Geldbußen von bis zu 200.000 Euro geahndet werden. Die zuständigen Marktüberwachungsbehörden werden durch Landesrecht bestimmt, die Unterrichtung von Kommission und Mitgliedstaaten bei Nichtkonformität läuft über die Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin. Die EU-Konformitätserklärung darf auf Deutsch oder Englisch abgefasst werden; auf Verlangen der Behörde ist eine Übersetzung vorzulegen. Unabhängig davon gelten die Marktüberwachungsbefugnisse der PPWR – Verkehrsverbot, Rücknahme und Rückruf – unmittelbar ab dem 12. August 2026.

Die Pflichten selbst werden dadurch nicht verschoben. Maßgeblich bleibt, ob ein Unternehmen die Umsetzung nachweisbar betreibt und verbleibende Lücken adressiert. Da die FAQ nicht bindend sind, kann der Vollzug in einzelnen Mitgliedstaaten strenger ausfallen.

Offene Punkte auf EU-Ebene

Zur harmonisierten Methode für den Nachweis der PFAS-Grenzwerte nach Artikel 5 Absatz 5 enthält auch die zweite Auflage keine Aussage. Das in den Leitlinien vom Juni beschriebene dreistufige Vorgehen – Gesamtfluor-Screening, Pyrolyse-GC/MS, TOP-Analyse – steht weiterhin ohne harmonisierte Norm und ohne definiertes Konformitätsbewertungsverfahren. Artikel 5 Absatz 5 gilt ab dem 12. August 2026 für die dort genannten Lebensmittelkontaktverpackungen. Die Kommission bestätigt, dass die Beschränkung sowohl absichtlich zugesetzte als auch unbeabsichtigt vorhandene PFAS erfasst, und verweist darauf, dass nach vorliegenden Analysen in der Praxis nur Verpackungen mit absichtlich zugesetzten PFAS die Grenzwerte überschreiten.

Weitere Durchführungsrechtsakte, delegierte Rechtsakte und Normungsaufträge sind in den kommenden zwei bis drei Jahren angekündigt.

Konsequenzen für die Umsetzung

Für die Umsetzung heißt das:

• Die Rollenzuordnung bei Transportverpackungen nach Verpackungsart differenzieren – dabei die Einordnung mit dem physischen Produzenten abstimmen und bei unklaren Fällen Rechtsberatung hinzuziehen; bei flexiblen Materialien beide Auslegungsvarianten dokumentieren.
• Das Kriterium von Name und Marke auf das gesamte Portfolio anwenden, einschließlich unbedruckter und kundenspezifischer Verpackung, und die Einordnung je Verpackung begründen.
• Den Bestand zum 12. August 2026 abgrenzen und dokumentieren, wann welche Verpackung in Verkehr gebracht wurde.
• Lieferantenabfragen dort nachziehen, wo die Erzeugerrolle nach der neuen Auslegung beim Vorlieferanten liegt.
• Die EPR-Zuordnung getrennt von der Erzeugerfrage prüfen, insbesondere bei grenzüberschreitenden Lieferungen und bei der Systembeteiligungspflicht von Transportverpackungen in Deutschland.